您当前的位置: 首页 > 环保

环保部权力重组 能否实现陈吉宁的施政理念?

2017-02-24 14:06:24

导语:“大气、水、土壤”新3司设立,环保部的权利重组之路下1步会迈向何方?

平安里西大街45号,是环保部的所在地。成立近40年来,这个游离在聚光灯以外的部委渐渐走入公众视野,从未如本日般引人注视。这也许与两件要素息息相干——其1,公众对雾霾治理的期盼;其2,则是环保部最近经历的重大变革。

3月2日,两会当中,环保部突然宣布拆分污染排放总量控制司、污染防治司,相干职能并入新成立的水、大气、土壤环境管理司。在扑朔迷离的环保产业利益格局下,新3司的成立,是陈吉宁改变环保部施政理念的1部重头戏。

这不是陈吉宁和他治下的环保部第1次占据媒体的头条。从学者部长、到摘除红顶中介,从强硬执法中央企业、到设立“大气、水、土壤”新3司。陈吉宁对环保部及其权利的重新梳理和贯彻可谓雷厉盛行。

但是细究治下,我们不难发现,不管是新《环保法》的大力推行,还是环保部在陈吉宁治下的强硬,和环保部近来在权利划分上的大手笔动作,其背后都显现出环保部多年沉珂已快到了积重难返的地步。

设立“大气、水、土壤”新3司,环保部这1轮的权利重组背后隐藏了哪些目的和无奈?在权利重组的道路上,环保部还有哪些挑战?

走入局限的“总量控制”

2016年1月17日,陈吉宁在全国环境保护工作会议上发表了近30分钟的报告,这份报告有1个振聋发聩的观点,“总量控制为导向的环保思路存在诸多局限性,亟需体制改革。”

总量控制概念,早在1988年就被环保部首任部长曲格平所著《中国环境管理》1书中首次提及。1996年,由于“105”的污染减排目标没有完成,因此在“1015”期间,2氧化硫和COD这两项污染物被列入束缚性指标,1998年,时值国家环保局升格为正部级国家环保总局。环保总局与各地签订了责任书,由此,总量控制成为中国主要的环境管理理念。

2013年下旬,102届全国人大常委会第5次会议再次审议了环境保护法修订草案,由重点污染物排放总量控制指标由国务院亲身下达,省、自治区、直辖市人民政府分解落实。污染防治司、总量控制司负责政策拟定,同时有对省、市、重点企业指标的监督权,这使得环保部内部,总量控制司与污染防治司成为非常重要的两个部门。

但是,总量控制管理思路存在较大争议。“实际操作起来,却发现难度非常高。”1位地方环保局官员表示。

环保部生态司司长杨朝飞曾表示,“当时由于缺少经验,水污染、大气污染、固废、噪声都是污染,索性都放到总量控制中。后来才发现,他们根本不是1回事。”

随着指标的愈发清晰,环保所触及的标准也愈发细化,而技术门坎也越来越高,1位环保产业研究者告知《能源》记者:“大气污染指标SOX、NOX等、水污染指标COD,BOD,固废本身就属于不同的门坎,对应的检测、防治机制完全不同,处理手段也各异。”

质疑也来自于同级部门,1位地方经信委负责人表示:“究竟减排多少,应当从生产流程上开始测算,但不管环保部还是发改委,他们其实不懂生产流程,生态红线不过是拍脑袋想出来的而已。根本缘由是总量控制为思路的管理模式存在短板。都知道企业是排污大户,根本监管还是要生产流程上的管理,但环保部、包括发改委旗下的环资司,他们其实不懂生产工艺。”

全国工商联环境商会秘书长骆建华看来:“当下的总量控制缺少许化指标,实践上没法操作和验证。如提出质量量化目标,又可能堕入拍脑袋决策,缺少科学根据。因此,对1035环保计划,关键不在于具体计划目标,而在于环保整体目标如何肯定。”而当下的污控司、污染防治司已明显不能满足1035环保计划的具体落实。

事实上,早在环保总局时期,环保总局内部曾尝试过“要素管理”。当时,主要是鉴戒美国环境管理的经验,依照环保要素,以水、大气、固废、噪声、生态对环境保护进行划分。但初期,经济优先的发展原则下,环保被停留在“小监管”的思路下,而总量控制成为平衡经济发展与环境保护之间的权宜之计。

时至本日,环保监管1直没有构成科学有序的管理机制,量控制的思路还是带给环保部很多为难。经过了1年的论证,新3司成立终有定论。不过,而新3司成立的核心目的其实不是摒弃“总量控制”而是使其更加专业化,更加可信。

不过,在理念变革的以外,环保部、地方环保局与地方政府、国有企业等利益相干者之间的职责亟待屡顺,因此,环保部内部也在寻求1种新的环境管理机制,重新梳理环境管理中的各项权利职责,新3司的成立就成了1种必定。

地方监管窘境

此时,距离陈吉宁履新,和《新环保法》投入使用1年有余。在短短1年时间内,环保部的1项重要工作则是连续约谈了环境质量产生恶化的15座城市,将责任主体直指各地方城市主要负责人,责令这些城市提出改良环境的整改报告。

根据新《环保法》第6条内容,“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。企业事业单位和其他生产经营者应当避免、减少环境污染和生态破坏,对所酿成的侵害依法承当责任。”可以说,在经历了多年无实权的监管以后,环保部迎来了权利壮盛时期。新《环保法》的保障无疑是陈吉宁推行自己施政理念的最好机遇。但是,面对基层扑朔迷离的利益关系,陈吉宁也不能不谨慎应对,稳扎稳打。

“过去,由于监管不严,大家都敷衍了事所以看着都没甚么问题,仔细追究起来,发现问题的严重性超乎想象。”1位环保产业人士透漏。

不久前,廊坊市环保局副局长李春元曾结合其本身在华北地区雾霾治理的切身体会,撰写小说《霾来了》,其中,该书因充分揭穿了“地方政府,地方环保局负责人因不同的利益诉求而展开的1系列博弈”因此火及1时。但是,根据李春元本人流露,该书发布以后,他本人所接到数10个要挟电话,其中,很多电话内容如出1辙——质疑该书是不是在针对某些领导。

这并不是环保监管中的个例,“环保这个领域10分特殊,从产业的角度来看,它依附于当下很多产业,比方近零排放、超低排放,这些项目常常和经济直接挂钩。你环保局下去检查,开个停产责任单,那影响的多是地方的经济税收,牵1发而动全身,背后牵动的利益10分复杂。需要环保管理者更强势、非常出色博弈能力。”

1位不愿具名的环保局监察大队职员流露:“过去,企业大多交交罚款就相安无事了,新《环保法》出来后,由于关系到停产,所以很多企业抵牾情绪更加强烈。但本地的排污大户都是国有企业,这些国有企业隐性的行政级别和市政府同级,是当地的利税大户,企业不理你是正常的,有些时候还动手打人。但环保局只是市政府的下属职能部门,我们的直属领导就是分管环保治理的副市长,服从上级领导是必须的,市政府则要斟酌经济发展,居民就业,社会稳定,环境保护等各个方面。”

不久前,中国化工旗下黑化团体被曝出两年被罚30次拒履行20次。而去年,陕西煤化团体因与环保局对簿公堂,折射出来了环保部与国企博弈窘境。

追根溯源,是环保部与地方环保部门管理上显现脱钩状态。目前,环保部对各地环保政策的落实,主要通过各区域的督察中心进行。目前,环保部直属督察中心1共分为华北、华东、华南、西北、西南、东北6个,这些区域中心直接负责对各地环保局工作的监督管理,但是实际工作中,更多职能被聚焦在反腐倡廉上,其中1个督查中心编制约为40人左右。但6个督察中心对全国180多个地级市的环保局监管气力有限。

“1个地级市就是司局级单位,你1个处下去了级别还不如地方政府高呢,你说的话人家能听么?”上述业内人士表示,不管经济有限还是环境优先,都对环保部门,特别是旗下的专业司局的博弈能力有很高的要求,当下的体制已束缚了环保部的管理职能。

行政体制改革研究会秘书长王满传认为:“新设‘水气土’3个环境管理司,有益于加强气力,‘对症下药’,整合有限资源;其次,从机构名称的变化看,环境政策正在从污染物控制转向更加重视改良环境质量和提升综合治理能力。强化了与地方政府的博弈能力,打破环保产业地方保护的利益格局。”

未来的挑战

3月20日,1则消息使周末寂静的环保圈变的纷扰起来——针对媒体质疑江苏省环保厅对高邮市光明化工厂废水PH值超标处罚的质疑,环保部责成江苏省环保厅说明情况。

这是两会以来,环保部首次针对下属机构的垂直监管,未来,环保部对地方环保部门的监管职能将愈发的明显。

“新1届环保部的权利重心正在产生转移,未来,环保部对旗下的环保局起到直接监管作用,由横向管理,变成对地方环保部门的垂直管理。”1位业内人士表示,不难看出,未来,陈吉宁将延续以往强势的风格,努力改正环保部之前主要职能方向,尽力将环保部的运转纳入到新的轨道上去。

但是,面对扑朔迷离的环保行业,真正落实到位,其背后的阻力仿佛更不容被忽视。 其1,则是人员配备上的困难,陈吉宁也向媒体表示:“新3司的领导将机构调剂触及面广,内部职能、运行机制的建立和人员配备完全到位尚需要1个进程。”

虽然权利重组强化了环保部的话语权,但“小监管”的思路导向下,人员编制存在很大的不足。根据《南方周末》统计,现在全部环保部编制311人,与美国环保局编制17106人相比,人力资源捉襟见肘,专业人材不足。

另外,在稳定的表象之下,难以调和的矛盾日趋的突出,虽然“新3司”被认为是环保部精简机构、强化管理的大胆创新,但有业内人士耽忧,这可能会造成部委之间的职能重复加重。在工业企业监管上,有发改委环资司、工信部节能司。在土壤治理上,有国土资源部地质环境司、在水环境管理上,水司与水利部水土保持司也具有监管职能。

根据《国务院关于机构设置的通知》(国发〔2008〕11号),国土资源部地质环境司的主要任务包括依法管理水文地质、工程地质、环地步质勘查和评价工作;组织监测、监督避免地下水过量开采引发的地面沉降和地下水污染酿成的地质环境破坏。

该司同时设有地质环境保护处,拟订全国地质环境监测、矿山地质环境保护和治理、地面沉降防治工作计划、技术规程和标准,并对履行情况进行监督管理;地质环境监测工作;环地步质勘查和地下水过量开采与污染的监测、监督等管理工作。

而水利部也兼有负责防治水土流失,拟订水土保持计划并监管、监测和水土保持方案的审批、监督实行及水土保持设施的验收等相干职能。

对从业者来讲,新3司无疑拉开了业内人士期待。同时,也不可避免引发部委职能重复的隐忧。特别是在政策实行细则何标准的界定上。目前,各部委的环境评价标注、分析方法、布点采样,还是在质量控制等方面都相对成熟,体系也比较完全。但在监测规范上,目前存在的两个系统的3种监测规范。

另外一方面,法律细则能否完善,直接关系到环保部的公信力能否保持。在不久以后,万众期盼的《土10条》可能在今年发布。但是,根据记者调查发现,相比《土10条》,业内人士仿佛更加期待各地水10条、大气10条的细则,这亦是当下环保产业的法律法规所面临的最大短板。1位业内人士表示:“新《环保法》、水10条、大气10条都明确了责任主体,提供了方向,但是在可操作性、细则上还是有待提升。这致使了环境管理诸多部位责权不清,部委博弈、监管困难的现状。

时至本日,环保部仍在摸索改进本身的管理体系。有消息称,未来,环保部科技标准司的标准制定职能可能会下放到新3司当中。这预示着环保部也在加强其在标准制定上的专业化程度,以争取在政策制定上以1种更加专业化的姿态管理。这也是环保产业从业者对低价竞标、无序发展的环保产业理性、有序发展的期待。

推荐阅读
图文聚焦